Việc tham gia của cơ quan KTNN trong việc thẩm tra dự toán ở mỗi nước có hình thức và mức độ khác nhau, nhưng nhìn chung đều là đưa ra ý kiến đánh giá phản biện về dự toán NSNN do Chính phủ trình làm cơ sở cho Quốc hội thảo luận và quyết định dự toán NSNN. Cơ quan KTNN với chức năng của mình, xem xét tính hợp lý, khả thi của dự án ngân sách do các cơ quan của Chính phủ soạn thảo trước khi đệ trình Quốc hội. Cơ quan này sẽ cung cấp những thông tin đánh giá mang tính ngược chiều về mục tiêu, tính tiết kiệm, hiệu quả của dự toán NSNN. Có thể đơn cử việc kiểm toán dự toán của KTNN Hung-ga-ry và Kiểm toán cộng hoà Liên bang Đức làm ví dụ.

KTNN Hung-ga-ry có nhiệm vụ thực hiện thẩm định dự toán NSNN do Bộ Tài chính gửi đến (dự toán được tổng hợp trên cơ sở dự toán ngân sách của các bộ, ngành). Khi thực hiện thẩm định, các bộ phận chuyên môn của KTNN Hung-ga-ry làm việc trực tiếp với các bộ, ngành để xem xét tính phù hợp của việc lập dự toán với các nội dung trong Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính.

KTNN Hung-ga-ry chỉ làm việc trực tiếp với Bộ Tài chính về những nội dung chưa đạt được sự đồng thuận giữa bản thân hai cơ quan trong dự toán của từng bộ, ngành mà không tham gia vào các buổi làm việc giữa Bộ Tài chính với từng bộ, ngành về nội dung dự toán ngân sách của từng bộ, ngành đó.

Thực hiện thẩm định dự toán NSNN, KTNN Hung-ga-ry chỉ kiểm tra tính tuân thủ của các bộ, ngành về các nội dung trong Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính chứ không đánh giá về tính hợp lý của các nội dung trong Thông tư này. Đồng thời, KTNN không đánh giá về các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô như: lạm phát, tăng trưởng, bội chi ngân sách cũng như các chính sách điều hành của Chính phủ.

Đại diện KTNN Hung-ga-ry tham gia tất cả các cuộc họp về dự toán NSNN của Uỷ ban Ngân sách, Tài chính và Kiểm toán của Quốc hội.

Trong phiên họp toàn thể của Quốc hội để thông qua dự toán NSNN, Chủ tịch KTNN Hung-ga-ry được phát biểu ý kiến của mình về dự toán NSNN.

Hiện tại, Hung-ga-ry chưa có văn bản pháp lý nào quy định về mối quan hệ giữa Bộ Tài chính và KTNN trong quá trình lập và thẩm định dự toán NSNN. Tuy nhiên, mối quan hệ này được hình thành trong quá trình vận hành từ nhiều năm nay đã mang lại lợi ích cho cả hai bên nên vẫn được duy trì như một nguyên tắc bất thành văn.

KTNN Hung-ga-ry tham gia quá trình lập dự toán NSNN

Tháng 6 hàng năm, Bộ Tài chính Hung-ga-ry ban thành Thông tư hướng dẫn các bộ, ngành trung ương lập dự toán ngân sách. Nội dung của Thông tư ghi rõ chiến lược kinh tế vĩ mô, chương trình cải cách kinh tế của Chính phủ và hướng dẫn các nội dung của công tác lập dự toán năm ngân sách tới. Thông tư này được gửi đến các bộ, ngành và đồng thời gửi KTNN Hung-ga-ry.

Các Bộ, ngành căn cứ Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính và tình hình thực tế của đơn vị, tiến hành lập dự toán ngân sách năm và chỉ gửi bản dự toán này đến Bộ Tài chính, không phải gửi cho cơ quan KTNN. Trên cơ sở dự toán của các bộ, ngành gửi đến, Bộ Tài chính tiến hành tổng hợp thành dự toán NSNN và gửi bản dự toán này cho cơ quan KTNN.

Sau khi nhận được bản dự toán NSNN do Bộ Tài chính gửi đến, các bộ phận chuyên môn của KTNN Hung-ga-ry sẽ thẩm định dự toán của các đơn vị do bộ phận mình chịu trách nhiệm kiểm toán hàng năm. Kết quả thẩm định dự toán NSNN của cơ quan KTNN sẽ được gửi cho Bộ Tài chính.

Bộ Tài chính sau khi xem xét các nội dung về kết quả thẩm định dự toán NSNN của KTNN sẽ có văn bản trả lời hoặc tổ chức các buổi làm việc giữa lãnh đạo Bộ với lãnh đạo KTNN Hung-ga-ry để tìm kiếm sự đồng thuận về những vấn đề cơ bản trước khi trình Chính phủ vào tháng 10 hàng năm.

Trong phiên họp toàn thể của Quốc hội để thông qua Dự toán NSNN, Bộ trưởng Bộ Tài chính và Chủ tịch KTNN Hung-ga-ry đều có bài phát biểu trước Quốc hội. Thực tế cho thấy, các đại biểu Quốc hội rất quan tâm đến các ý kiến của KTNN Hung-ga-ry về dự toán NSNN. Do trước khi kết thúc quá trình thẩm định dự toán NSNN, lãnh đạo hai cơ quan đã có những trao đổi về từng nội dung chưa đồng thuận nên thông thường các ý kiến của KTNN Hung-ga-ry về dự toán được trình bày trước Quốc hội không có sự trái ngược với ý kiến của Bộ Tài chính.

Tại Cộng hoà Liên bang Đức, KTNN là cơ quan kiểm tra tài chính độc lập, chỉ tuân theo pháp luật. Địa vị pháp lý và những nhiệm vụ cơ bản của KTNN Liên bang Đức được đảm bảo bằng Hiến pháp và đạo luật KTNN Liên bang. Một trong những chức năng của KTNN Liên bang là tham gia vào công tác lập kế hoạch ngân sách hàng năm với tư cách là người tư vấn quan trọng. Bằng kinh nghiệm kiểm toán của mình, KTNN Liên bang tư vấn cho Quốc hội liên bang, Bộ Tài chính và các bộ của Liên bang về dự toán NSNN.

Khi Chính phủ lập dự toán ngân sách, KTNN Liên bang tham gia các cuộc đàm phán ngân sách cùng với các bộ, ngành. Trong quá trình Quốc hội thảo luận, thông qua dự toán ngân sách, KTNN tham gia vào các buổi làm việc giữa các đại biểu Quốc hội thuộc Uỷ ban Ngân sách và các bộ, ngành; tham gia các cuộc họp thảo luận về ngân sách trong Uỷ ban Ngân sách. Trên cơ sở đó, KTNN Liên bang tư vấn cho Quốc hội và Chính phủ liên bang về các vấn đề liên quan đến dự toán ngân sách.

Trong quá trình thẩm tra dự toán, KTNN Liên bang tự coi là người cung cấp dịch vụ tư vấn cho Quốc hội khi xem xét dự toán. KTNN Liên bang không đóng góp ý kiến về toàn bộ các con số trong dự toán ngân sách mà chỉ có ý kiến đối với những con số dự toán mà KTNN Liên bang cho rằng có những rủi ro ở đó (quá cao hay quá thấp, cơ sở xây dựng chưa đầy đủ...). Các kiến nghị do KTNN Liên bang đưa ra gắn với khoản mục dự toán cụ thể. Các bộ, ngành có trách nhiệm phải giải trình rõ các khoản mục dự toán cụ thể. Các Bộ, ngành có trách nhiệm phải giải trình rõ các khoản chi cho KTNN Liên bang. Những ý kiến về dự toán ngân sách chưa thống nhất giữa KTNN Liên bang và đơn vị được báo cáo cho Uỷ ban Ngân sách.

Việc thẩm tra dự toán của KTNN Liên bang cũng được thực hiện khi có đề nghị của Uỷ ban Ngân sách và Uỷ ban Kiểm toán của Quốc hội. Trong quá trình thẩm tra dự toán, KTNN Liên bang không thẩm định những quyết định chính trị nhưng có xem xét các tiền đề và hậu quả của các quyết định.

KTNN Cộng hoà Liên bang Đức tham gia quá trình lập dự toán NSNN

Thông thường, vào tháng 12/N, Bộ Tài chính ban hành Thông tư gửi các bộ, ngành để hướng dẫn nội dung công tác lập dự toán chi cho năm N+2. Các bộ, ngành căn cứ vào Thông tư này tiến hành lập dự toán cho năm kế hoạch để gửi về Bộ Tài chính và KTNN Liên bang vào cuối tháng 3 hàng năm. Sau khi nhận được bản dự toán chi do các bộ, ngành gửi đến, vào tháng 5 hàng năm các phòng nghiệp vụ của Bộ Tài chính tiến hành các cuộc trao đổi với cán bộ cấp phòng của các bộ, ngành về từng chỉ tiêu trong dự toán chi. Đầu tháng 6 hàng năm có các cuộc trao đổi giữa lãnh đạo cấp Vụ của Bộ Tài chính liên bang và lãnh đạo cấp Vụ của các bộ, ngành. Đến cuối tháng 6, Bộ Tài chính hoàn chỉnh dự toán NSNN gửi Chính phủ. Trong tháng 7, Chính phủ xem xét, hoàn chỉnh dự toán để tháng 8 trình Quốc hội liên bang. Quốc hội sẽ tổ chức thảo luận về dự toán ngân sách và biểu quyết về dự toán NSNN.

Khi lập kế hoạch NSNN, Bộ Tài chính liên bang gửi số kiểm tra dự toán NSNN năm cho các Bộ của Liên bang đồng thời gửi KTNN Liên bang. KTNN Liên bang thẩm định để đưa ra ý kiến về dự toán ngân sách có phù hợp với chức năng nhiệm vụ của từng Bộ trên cơ sở các khoản chi trong dự toán phải đảm bảo nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả. Các cuộc đàm phán về dự thảo kế hoạch ngân sách diễn ra ở 3 cấp: Cấp phòng, cấp Vụ và cấp Bộ. Trong trường hợp giữa Bộ Tài chính và các Bộ có ý kiến bất đồng sẽ trình Chính phủ xem xét quyết định. KTNN Liên bang tham gia đàm phán dự thảo kế hoạch ngân sách với tư cách là người tư vấn, giúp cho Bộ Tài chính và các Bộ liên bang thảo luận dự thảo ngân sách đạt kết quả cao trước khi tiến hành vòng đàm phán tiếp theo.

Sau khi kế hoạch ngân sách liên bang được Bộ Tài chính lập, KTNN Liên bang sẽ thẩm định tính sát đúng và tính khả thi của dự luật NSNN hàng năm trước khi Chính phủ trình Quốc hội phê chuẩn. KTNN Liên bang tư vấn về dự toán ngân sách cho Quốc hội liên bang thông qua Uỷ ban Ngân sách của Quốc hội. Đối với các công trình, dự án lớn đòi hỏi nguồn kinh phí đầu tư lớn từ ngân sách liên bang, KTNN Liên bang tham gia kiểm toán ở khâu kế hoạch về tính kinh tế, hiệu quả và tiết kiệm của các dự án xây dựng công trình đó trước khi được Quốc hội liên bang thông qua. Trong kế hoạch ngân sách có thể quy định cần giữ bí mật đối với một số khoản chi và việc sử dụng các khoản chi này, Quốc hội liên bang sẽ giao cho một tiểu ban gồm các thành viên tin cẩn của Uỷ ban ngân sách Quốc hội xem xét. KTNN Liên bang sẽ tham gia thẩm định khoản chi cần giữ bí mật trong kế hoạch ngân sách nhưng do Chủ tịch hoặc Phó chủ tịch KTNN Liên bang thực hiện. Trong trường hợp cần thiết Chủ tịch hoặc Phó chủ tịch KTNN có thể chỉ định một thành viên trong số các Uỷ viên Kiểm toán liên bang cùng thảo luận.

Kinh nghiệm cho thấy, việc tham gia của cơ quan KTNN trong việc lập dự toán ở mỗi nước có hình thức và mức độ khác nhau nhưng nhìn chung đều là đưa ra ý kiến đánh giá phản biện về dự toán NSNN do Chính phủ trình làm cơ sở cho Quốc hội thảo luận và quyết định. Cơ quan KTNN có thể chỉ ra những sai lệch của dự toán NSNN so với các nguyên tắc của tính tuân thủ, tính hợp lý, khả thi và tiết kiệm làm cơ sở cho cơ quan quyền lực quyết định, phê duyệt dự toán NSNN.

Từ thực tế về sự tham gia của cơ quan KTNN trong thẩm định dự toán NSNN ở Hung-ga-ry, Cộng hoà Liên bang Đức có thể rút ra những kinh nghiệm như sau:

Thứ nhất, Để kiểm toán dự toán NSNN hiệu quả cần có thời gian thích hợp đủ để thẩm tra dự toán

Dự toán NSNN là văn bản pháp lý phức tạp, chứa đựng nhiều thông tin kinh tế - xã hội quan trọng ảnh hưởng đến việc quản lý, điều hành ngân sách của quốc gia nên đòi hỏi phải được thẩm tra kỹ lưỡng trên nhiều giác độ. Để việc thẩm tra có hiệu quả cần thiết phải có đủ thời gian, kinh nghiệm của Cộng hoà Liên bang Đức cho thấy việc lập dự toán được khởi động từ tháng 12 của năm báo cáo cho nên quá trình lập, thẩm định và quyết định dự toán được kéo dài đủ để thẩm tra dự toán một cách có hiệu quả.

Thứ hai, Kiểm toán dự toán NSNN phải được thực hiện từ các cơ quan đơn vị (bộ, ngành và địa phương) lập dự toán đến các cơ quan tổng hợp dự toán và quyết định dự toán

Thực tế tại các nước cho thấy việc tham gia của KTNN vào quá trình lập dự toán được bắt đầu từ khi các bộ, ngành, địa phương lập dự toán. Việc thực hiện kiểm toán trong quá trình lập dự toán bộ, ngành là cần thiết vì có thể xem xét chi tiết dự toán và cơ sở lập dự toán. Việc kiểm toán không nhất thiết phải trực tiếp tại các bộ, ngành trong quá trình các bộ, ngành lập dự toán mà có thể thực hiện như KTNN Hung-ga-ry tức là trên cơ sở dự toán của Bộ Tài chính, KTNN cử các bộ phận chuyên môn thẩm định dự toán của các bộ, ngành thuộc lĩnh vực kiểm toán hàng năm của bộ phận đó.

Thứ ba, Để kiểm toán dự toán NSNN có hiệu quả, KTNN thực hiện đánh giá một cách độc lập về dự toán NSNN.

Tài liệu về dự toán NSNN không chỉ chứa đựng những vấn đề chính trị, kinh tế chủ yếu của một quốc gia mà còn là những tài liệu mang tính nghiệp vụ cao đòi hỏi phải được kiểm tra, xem xét kỹ lưỡng trước khi quyết định. Nguồn lực NSNN đòi hỏi phải được phân bổ để đáp ứng những mục tiêu đã đề ra, hạn chế tình trạng lạm dụng trong việc phân bổ ngân sách. Để thẩm định dự toán một cách có hiệu quả cần phải có một cơ quan độc lập, có kiến thức và nghiệp vụ chuyên môn cao đánh giá toàn bộ diễn biến của quá trình lập dự toán, cơ quan đó phải được bảo đảm tính độc lập trong quá trình đánh giá dự toán. Vì vậy để việc kiểm toán dự toán có hiệu quả thì KTNN phải được bảo đảm tính độc lập và thực hiện đánh giá một cách độc lập về dự toán NSNN.

Thứ tư, KTNN phải có nhiệm vụ giúp Chính phủ, Quốc hội trong việc xem xét quyết định các phương án đầu tư xây dựng các công trình trọng điểm quốc gia

Việc đầu tư xây dựng các công trình trọng điểm quốc gia không chỉ tiêu tốn một lượng lớn tiền của mà còn liên quan đến chiến lược phát triển của mỗi quốc gia. Điều đó đòi hỏi không chỉ được xem xét về mặt kỹ thuật mà còn phải xem xét các khía cạnh về kinh tế, xã hội. Trong điều kiện đó nếu không có một cơ quan độc lập với cơ quan soạn thảo, có đủ năng lực về chuyên môn, tuân theo các chuẩn mực nghề nghiệp xem xét, đánh giá trước khi Chính phủ, Quốc hội, HĐND thảo luận và quyết định có thể sẽ gây những rủi ro cho các quyết định đầu tư. Kinh nghiệm của nhiều nước, nhất là những nước có lịch sử phát triển KTNN lâu đời đều giao cho cơ quan KTNN thực hiện nhiệm vụ này.

Thứ năm, KTNN tham gia với Quốc hội trong việc quyết định các chính sách về tài chính ngân sách, trong quá trình ban hành các văn bản pháp luật liên quan đến tài chính, ngân sách

Đây chính là hoạt động tư vấn của cơ quan KTNN với Quốc hội. Bằng thực tiễn kiểm toán, KTNN có thể phát hiện kịp thời những hạn chế, bất cập trong bản thân các văn bản pháp luật, nhất là những trường hợp luật pháp và chính sách đã lạc hậu, xa rời thực tiễn. Trên cơ sở đó, KTNN kiến nghị với Quốc hội, Chính phủ, các bộ ngành và địa phương hoàn thiện hệ thống pháp luật, các chính sách và chế độ quản lý. Các ý kiến tham gia của KTNN sẽ tạo nên luồng thông tin đa chiều, làm cơ sở cho việc thảo luận và quyết định. Bằng thực tiễn hoạt động kiểm toán của mình, KTNN còn cung cấp các thông tin dữ liệu nhằm phục vụ tốt hơn công tác quản lý NSNN. Ngoài việc cung cấp thông tin cho Quốc hội, Chính phủ, KTNN còn cung cấp cho các cơ quan quản lý những yếu kém bất cập trong quản lý NSNN; những đơn vị vi phạm chính sách, chế độ quản lý NSNN. Trên cơ sở đó, các cơ quan quản lý đề ra các biện pháp quản lý thích hợp nhằm quản lý NSNN tốt hơn.

Ths. Nguyễn Thuận Liên

Tài liệu tham khảo: