Tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, cơ chế quản lí vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp và một số vấn đề đặt ra

Tái cơ cấu là việc xem xét và cấu trúc lại một phần, hay toàn bộ một tổ chức, một đơn vị nói chung, trong đó bao gồm các doanh nghiệp nhà nước. Trong bối cảnh kinh tế thị trường toàn cầu hóa, việc nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước là nhiệm vụ quan trọng, góp phần vào sự phát triển kinh tế bền vững của đất nước. Tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước và cải cách cơ chế quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp là một trong những giải pháp then chốt nhằm tối ưu hóa năng lực cạnh tranh và hiệu quả sản xuất kinh doanh. Tái cơ cấu, sắp xếp, cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước là một trong những nội dung quan trọng của chính sách tái cơ cấu tổng thể nền kinh tế Việt Nam được khởi xướng từ Nghị quyết Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương lần thứ 3 (khóa XI) năm 2011. Từ đó đến nay, quá trình tái cơ cấu, sắp xếp, cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước đã được tiến hành theo từng giai đoạn và được Chính phủ, các bộ/ngành, doanh nghiệp nhà nước quan tâm tổ chức triển khai, thực hiện. Song song với việc tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, nhiệm vụ không thể thiếu là việc hoàn thiện các thể chế, chính sách, quy định pháp luật liên quan để phù hợp với các thay đổi diễn ra theo quá trình tái cơ cấu nhằm đạt mục tiêu đề ra khi thực hiện các nhiệm vụ.

Tuy nhiên, tại các văn bản pháp lý hiện nay chưa có quy định đầy đủ, toàn diện về cụm từ tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước là gì. Và việc quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp còn nhiều bất cập.

1. Thực trạng quá trình thực hiện tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam trong thời gian qua

Tại Hội nghị lần thứ 3 Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XI đã xác định: Tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước mà trọng tâm là các tập đoàn, tổng công ty nhà nước là một trong 3 nhiệm vụ trọng tâm cấp bách trong quá trình tái cấu trúc tổng thể nền kinh tế Việt Nam. Đây là quá trình tất yếu, phù hợp với tiến trình chuyển đổi từ phát triển kinh tế theo chiều rộng sang phát triển theo chiều sâu để doanh nghiệp nhà nước thực sự khẳng định vai trò then chốt của kinh tế nhà nước; với mục tiêu nâng cao sức cạnh tranh, tỷ suất lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu, hoàn thành nhiệm vụ sản xuất, cung ứng các sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu cho xã hội, quốc phòng, an ninh đối với doanh nghiệp hoạt động công ích.

Đến nay, đã trải qua 02 giai đoạn thực hiện tái cơ cấu doanh ngiệp nhà nước, trọng tâm là tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước (giai đoạn 2011-2015, giai đoạn 2016-2020); đang triển khai thực hiện đề án cơ cấu lại doanh nghiệp giai đoạn 2021-2025.

Trong thời gian gần đây, các cơ chế, chính sách pháp luật về quản lý, sắp xếp, đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước tiếp tục được hoàn thiện, sửa đổi, bổ sung khá đầy đủ, đồng bộ theo hướng ngày càng chặt chẽ, công khai, minh bạch hơn, đồng thời tháo gỡ khó khăn, vướng mắc, đẩy nhanh tiến độ thực hiện. Tiêu chí phân loại doanh nghiệp nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, Đề án cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước… được chỉ đạo xây dựng, phê duyệt, ban hành kịp thời, làm cơ sở cho các bộ ngành, địa phương sớm xây dựng kế hoạch sắp xếp, cơ cấu lại doanh nghiệp cho giai đoạn 2021-2025. Bên cạnh đó, Chính phủ đã quyết liệt và sát sao chỉ đạo, cho ý kiến về xây dựng cơ chế, chính sách, hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả hoạt động của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp, công tác sắp xếp, cơ cấu lại doanh nghiệp của một số cơ quan, đơn vị; tháo gỡ khó khăn, hỗ trợ doanh nghiệp, thúc đẩy sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp trong bối cảnh đại dịch COVID-19.

Giai đoạn 2011-2015: Đẩy nhanh tiến độ tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, trọng tâm là tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước.

Đã sắp xếp được 588 doanh nghiệp, trong đó cổ phần hóa 508 doanh nghiệp và sắp xếp theo các hình thức khác 80 doanh nghiệp. Tổng giá trị thực tế doanh nghiệp của 508 doanh nghiệp thực hiện cổ phần hóa là 760.774 tỷ đồng, trong đó giá trị thực tế phần vốn nhà nước là 188.274 tỷ đồng; tổng vốn điều lệ theo phương án được phê duyệt là 197.217 tỷ đồng, trong đó Nhà nước nắm giữ 128.031 tỷ đồng (bằng 65% vốn điều lệ); nhà đầu tư chiến lược nắm giữ 31.065 tỷ đồng (bằng 15,8% vốn điều lệ); người lao động nắm giữ 4.042 tỷ đồng (bằng 2% vốn điều lệ); tổ chức công đoàn nắm giữ 1.124 tỷ đồng (bằng 0,5% vốn điều lệ); bán công khai 32.931 tỷ đồng (bằng 16,7% vốn điều lệ).

- Các tập đoàn, tổng công ty nhà nước đã thực hiện thoái vốn đầu tư vào 05 lĩnh vực nhạy cảm (lĩnh vực bất động sản, chứng khoán, tài chính - ngân hàng, bảo hiểm và quỹ đầu tư) được 11.036 tỷ đồng, thu về 10.742 tỷ đồng (số thu về giảm so với sổ sách do Tập đoàn Dầu khí Việt Nam thoái 800 tỷ đồng và Tổng công ty Lương thực miền Nam thoái 1,3 tỷ đồng với giá 0 đồng). Cũng giai đoạn này, Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) đã tiếp nhận 67 doanh nghiệp, với giá trị sổ sách kế toán là 1.666 tỷ đồng, nâng tổng số doanh nghiệp SCIC tiếp nhận từ khi thành lập lên gần 1000 doanh nghiệp với tổng giá trị vốn nhà nước hơn 8.722 tỷ đồng. SCIC đã bán vốn tại 411 doanh nghiệp, với doanh thu bán vốn đạt 8.726 tỷ đồng, giá vốn 3.595 tỷ đồng, thặng dư bán vốn hơn 5.130 tỷ đồng, gấp 2,4 lần giá trị sổ sách.

Giai đoạn 2016-2020: Đẩy mạnh cơ cấu lại, chuyển đổi với các doanh nghiệp nhà nước có quy mô lớn, phạm vi hoạt động rộng, kinh doanh đa ngành nghề, tài chính phức tạp.

Kết quả giai đoạn 2016-2020, cả nước đã cổ phần hóa 180 doanh nghiệp với quy mô vốn nhà nước được xác định lại tăng 23,3% so với giai đoạn 2011-2015; đã thoái vốn trên 27,31 nghìn tỷ đồng, thu về 117,39 nghìn tỷ đồng, gấp 6,5 lần giá trị sổ sách, cao hơn so với giai đoạn 2011-2015 cả về giá trị và hiệu quả thoái vốn. Tổng số tiền thu từ cổ phần hóa, thoái vốn đạt trên 220 nghìn tỷ đồng, gấp 2,8 lần giai đoạn 2011-2015. Song song với đó, nguồn thu từ cổ phần hóa, thoái vốn được quản lý tập trung, sử dụng hiệu quả, chuyển vào ngân sách nhà nước theo đúng Nghị quyết của Quốc hội.

Nhờ cổ phần hóa, sắp xếp, cơ cấu lại, các doanh nghiệp nhà nước, trọng tâm là các tập đoàn tổng công ty nhà nước được sắp xếp lại tinh gọn hơn, nhiều doanh nghiệp hoạt động có hiệu quả, đóng góp lớn cho ngân sách nhà nước. Qua đó đã thể hiện được vai trò quan trọng trong ổn định kinh tế vĩ mô, kiểm soát lạm phát, bảo đảm các cân đối lớn của nền kinh tế, bảo đảm an sinh xã hội, quốc phòng, an ninh. Trong bối cảnh đại dịch COVID-19, các doanh nghiệp nhà nước, tập đoàn, tổng công ty nhà nước đã khắc phục khó khăn, nỗ lực hoàn thành cao nhất kế hoạch sản xuất, kinh doanh, bảo đảm việc làm, thu nhập cho người lao động, đóng góp lớn cho công tác phòng chống dịch.

Tuy nhiên, mặc dù đạt được nhiều kết quả đáng khích lệ, tiến độ cổ phần hóa, thoái vốn của giai đoạn vừa qua vẫn chưa đạt kế hoạch đề ra, vẫn còn một số tồn tại, hạn chế. Trong số 180 doanh nghiệp đã cổ phần hóa của giai đoạn 2016-2020, chỉ có 39/128 doanh nghiệp thuộc danh mục cổ phần hóa theo công văn số 991/TTg-ĐMDN và Quyết định số 26/2019/QĐ-TTg ngày 15/8/2019 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Danh mục doanh nghiệp thực hiện cổ phần hóa đến hết năm 2020, đạt khoảng 30% kế hoạch. Tiến độ chậm chạp trong cổ phần hóa, thoái vốn doanh nghiệp nhà nước giai đoạn 2012-2020 đang có những dấu hiệu kéo dài sang cả giai đoạn 2021-2025. Trong năm 2021, chỉ có 4 doanh nghiệp cổ phần hóa với tổng giá trị doanh nghiệp là 333 tỷ đồng, trong đó giá trị thực tế phần vốn nhà nước là 196 tỷ đồng. Có 18 doanh nghiệp đã thoái vốn với giá trị 1,66 nghìn tỷ đồng, thu về 4,40 nghìn tỷ đồng, trong đó thoái vốn nhà nước tại 4 doanh nghiệp với giá trị 52,8 tỷ đồng, thu về 85,1 tỷ đồng; các tập đoàn, tổng công ty thoái vốn tại 14 doanh nghiệp với giá trị 1,61 nghìn tỷ đồng, thu về 4,31 nghìn tỷ đồng. 6 tháng đầu của năm 2022, chỉ có duy nhất 1 doanh nghiệp cổ phần hóa thuộc danh mục cổ phần hóa của Thủ tướng Chính phủ với tổng giá trị doanh nghiệp đạt 309 tỷ đồng, trong đó giá trị thực tế phấn vốn nhà nước là 278 tỷ đồng. Đối với công tác thoái vốn, các tập đoàn, tổng công ty, doanh nghiệp nhà nước thoái vốn tại doanh nghiệp với giá trị 382 tỷ đồng, thu về 2.180 tỷ đồng.

Giai đoạn 2021-2025: Tiếp tục thực hiện sắp xếp lại doanh nghiệp nhà nước, tập trung giữ vững những lĩnh vực then chốt, thiết yếu; những địa bàn quan trọng về quốc phòng, an ninh; những lĩnh vực mà doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác không đầu tư. Củng cố, phát triển một số tập đoàn kinh tế nhà nước có quy mô lớn, hoạt động hiệu quả, có khả năng cạnh tranh khu vực và quốc tế trong một số ngành, lĩnh vực then chốt của nền kinh tế.

Đối với giai đoạn 2021-2025, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định 360/ QĐ-TTg ngày 17/3/2022 về “Cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước, trọng tâm là tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2021-2025”, các cơ quan chịu trách nhiệm và doanh nghiệp cần phối hợp đẩy mạnh hơn nữa công tác cổ phần hóa, sắp xếp lại doanh nghiệp nhà nước. Đến ngày 29/11/2022, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 1479/QĐ-TTg phê duyệt kế hoạch sắp xếp lại doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp có vốn nhà nước giai đoạn 2022-2025 theo các hình thức: Duy trì công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên; cổ phần hóa, sắp xếp lại (bao gồm hình thức sáp nhập, giải thể); chuyển nhượng một phần hoặc toàn bộ vốn nhà nước (thoái vốn) giai đoạn 2022-2025.

Theo kế hoạch, tiếp tục duy trì 195 công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên giai đoạn 2022-2025 (danh mục do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ giai đoạn 2022-2025); thực hiện cổ phần hóa 19 doanh nghiệp, sắp xếp lại 5 doanh nghiệp; thực hiện thoái vốn 141 doanh nghiệp giai đoạn 2022-2025; giữ nguyên phần vốn nhà nước tại 126 doanh nghiệp, 21 doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp có vốn nhà nước thực hiện sắp xếp theo phương án riêng giai đoạn 2022- 2025. Quyết định cũng nêu rõ: các doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp có vốn nhà nước thuộc: Bộ Y tế, Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh, Ủy ban nhân dân tỉnh Hải Dương và các doanh nghiệp chưa được quy định tại Quyết định này (không thuộc diện chuyển giao về Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước) thực hiện sắp xếp theo kế hoạch được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp có vốn nhà nước thực hiện cổ phần hóa, thoái vốn trước ngày 29/11/2022 thì thực hiện theo hướng: Đối với các doanh nghiệp chưa được cấp có thẩm quyền phê duyệt phương án cổ phần hóa, thoái vốn, cơ quan đại diện chủ sở hữu chủ động điều chỉnh lại tỷ lệ cổ phần nhà nước nắm giữ khi xây dựng phương án theo Kế hoạch sắp xếp lại doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp có vốn nhà nước giai đoạn 2022-2025 ban hành kèm theo Quyết định này và báo cáo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính để theo dõi, tổng hợp. Đối với các doanh nghiệp đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt phương án cổ phần hóa, thoái vốn thì thực hiện theo phương án đã được phê duyệt và tiếp tục xây dựng phương án để thực hiện thoái vốn theo tỷ lệ quy định tại Kế hoạch sắp xếp lại doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp có vốn nhà nước giai đoạn 2022-2025 ban hành kèm theo Quyết định này.

Những kết quả ban đầu của quá trình tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước

Trong quá trình nỗ lực tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, Đảng và Nhà nước ta đã thể hiện rõ những quyết tâm, nỗ lực trong việc thực hiện một chủ trương đúng đắn và một lộ trình thống nhất, ban hành nhiều nghị quyết, cơ chế, chính sách, biện pháp đổi mới trong việc nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước và bảo đảm vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước. Điều đó được thể hiện như sau:

- Ban hành khung pháp lý hệ thống các cơ chế chính sách pháp luật phục vụ quá trình cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước tương đối đầy đủ, tiếp tục ban hành, sửa đổi, bổ sung hoàn thiện, đảm bảo chặt chẽ hơn, công khai, minh bạch, tối đa hóa lợi ích của Nhà nước, tháo gỡ khó khăn vướng mắc nhằm đẩy nhanh tiến độ cổ phần hóa, thoái vốn và hạn chế thất thoát vốn, tài sản nhà nước trong quá trình cổ phần hóa, thoái vốn, cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp có vốn nhà nước nhằm nâng cao hiệu quả sản xuất, kinh doanh phù hợp với cơ chế thị trường nhằm giải phóng và phát huy tối đa các nguồn lực trong doanh nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội đất nước, phù hợp với lộ trình thực hiện các cam kết quốc tế.

- Xây dựng và phê duyệt các đề án tổng thể sắp xếp, đổi mới doanh nghiệp nhà nước phù hợp với vai trò của khu vực doanh nghiệp nhà nước trong nền kinh tế thị trường, bám sát định hướng phát triển kinh tế đất nước từng giai đoạn, làm cơ sở cho các bộ, ngành, địa phương tiến hành tổ chức thực hiện. Cụ thể là theo các đề án sắp xếp, đổi mới và phát triển doanh nghiệp nhà nước của các bộ, ngành và địa phương đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt thì số lượng doanh nghiệp có 100% vốn nhà nước chỉ còn khoảng 40% so với hiện nay; cổ phần hóa 43%; giao bán khoán kinh doanh và cho thuê 4,5%; còn lại sẽ giải thể, phá sản, chuyển sang đơn vị sự nghiệp có thu; tổng số vốn nhà nước tại các doanh nghiệp còn khoảng 84%; lao động trong doanh nghiệp nhà nước còn khoảng 950 nghìn người (giảm 30,4%). Các doanh nghiệp nhà nước còn lại này chủ yếu hoạt động trong các lĩnh vực then chốt như dầu khí, viễn thông, hóa chất, giao thông, cơ sở hạ tầng… đảm bảo cân đối vĩ mô cho nền kinh tế, công ích, an ninh, quốc phòng. Hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp sau cổ phần hóa được nâng lên, tối đa hóa lợi ích của Nhà nước và góp phần hỗ trợ sự phát triển của doanh nghiệp tư nhân.

- Các doanh nghiệp nhà nước đã từng bước được cơ cấu lại hiệu quả hơn, cơ bản thực hiện được vai trò là lực lượng vật chất quan trọng của kinh tế nhà nước điều tiết kinh tế, ổn định vĩ mô, bảo đảm các cân đối lớn của nền kinh tế và góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội. Các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước, doanh nghiệp nhà nước gắn với quá trình cổ phần hóa, sắp xếp đã đạt được nhiều mục tiêu đặt ra của việc xã hội hóa cung cấp dịch vụ công như: cơ bản nâng cao chất lượng dịch vụ sự nghiệp công, giúp cải thiện quản trị và hiệu quả hoạt động của đơn vị cung cấp dịch vụ, thu hút thêm nguồn lực xã hội cho việc cung cấp dịch vụ sự nghiệp công, giảm hỗ trợ của ngân sách nhà nước so với trước đây; việc đầu tư ngoài ngành, ngoài lĩnh vực chính của doanh nghiệp nhà nước đã được hạn chế nhiều, doanh nghiệp nhà nước tập trung nhiều hơn vào ngành nghề là lĩnh vực kinh doanh chủ yếu.

Một số hạn chế, tồn tại của quá trình tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước

- Tiến độ phê duyệt, triển khai Đề án tái cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước, chuyển giao quyền đại diện chủ sở hữu về SCIC, đăng ký giao dịch, niêm yết, quyết toán bàn giao sang công ty cổ phần còn chậm. Các quy định liên quan đến công tác sắp xếp, cơ cấu lại doanh nghiệp còn gặp vướng mắc, khó khăn trong triển khai, chưa được tháo gỡ kịp thời dẫn đến kéo dài thời gian thực hiện, nhất là các nội dung về sắp xếp, phê duyệt phương án sử dụng đất khi cổ phần hóa, xác định giá trị doanh nghiệp, giá trị quyền sử dụng đất, thương hiệu, truyền thống, văn hóa, lịch sử để cổ phần hóa, thoái vốn.

- Công tác xây dựng và tổ chức triển khai kế hoạch cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước và thoái vốn nhà nước tại doanh nghiệp chưa được quan tâm nghiêm túc, trong quá trình triển khai thực hiện, phát sinh việc đơn vị triển khai không kịp thời theo tiến độ đề ra nhưng việc rà soát, sửa đổi, bổ sung danh mục và kế hoạch cổ phần hóa chậm, chưa đảm bảo tính nhanh chóng, kịp thời.

- Cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước về cơ bản đã đạt về mặt số lượng doanh nghiệp (nhưng số vốn được cổ phần hóa còn rất ít), hơn 95% doanh nghiệp được cổ phần hóa nhưng chỉ có 8% số vốn được cổ phần hóa. Quá trình cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước đạt được thành công về mặt số lượng nhưng chưa đạt được thành công về số vốn (phản ánh phần nào khía cạnh chất lượng). Một số doanh nghiệp nhà nước sản xuất, kinh doanh hiệu quả thấp, thua lỗ, chưa tương xứng với nguồn lực nắm giữ, còn có những dự án chưa hiệu quả, ảnh hướng đến kết quả sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp; công tác đổi mới quản trị của một số doanh nghiệp nhà nước chưa theo kịp với yêu cầu biến động của thị trường; công tác quản lý rủi ro, thực hành tiết kiệm còn hạn chế; chế độ đãi ngộ và xử lý trách nhiệm chưa tạo được động lực gắn với trách nhiệm theo cơ chế thị trường.

- Kết quả tái cơ cấu cho thấy các doanh nghiệp nhà nước mới chỉ dừng lại ở việc sáp nhập lại với nhau một cách cơ học (chuyển giao doanh nghiệp nhà nước yếu kém của đơn vị này sang cho đơn vị khác quản lý), quy mô của doanh nghiệp tăng nhưng không có sự chuyển biến về chất trong hoạt động và quản lý điều hành. Do đó, việc tái cơ cấu thời gian qua chưa phát huy một cách tối đa năng lực cũng như lợi thế riêng vốn có của từng doanh nghiệp. Đồng thời, việc xây dựng, triển khai đề án sắp xếp doanh nghiệp nhà nước theo ngành, lĩnh vực kinh doanh không phân biệt cấp, cơ quan quản lý vẫn còn chậm trễ.

- Một số bộ, ngành, địa phương, tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước còn chưa thực sự nghiêm túc triển khai kế hoạch cổ phần hóa, thoái vốn, cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ. Công tác lập kế hoạch cổ phần hóa, thoái vốn để trình các cơ quan có thẩm quyền ban hành danh mục cổ phần hóa, thoái vốn còn chậm và chưa sát với thực tế triển khai, nhiều doanh nghiệp chỉ đến khi thực hiện cổ phần hóa mới thực hiện sắp xếp, xử lý đất đai theo quy định, dẫn đến làm chậm quá trình cổ phần hóa.

Nguyên nhân chủ yếu của những hạn chế, tồn tại

(1) Nguyên nhân bên ngoài chủ thể tái cơ cấu

- Một số quy định mới về sắp xếp, cổ phần hóa, thoái vốn được ban hành theo hướng tách quá trình xử lý liên quan đến đất đai ra khỏi quá trình cổ phần hóa (các doanh nghiệp khi thực hiện cổ phần hóa phải được cấp có thẩm quyền phê duyệt phương án sử dụng đất trước khi công bố giá trị doanh nghiệp), trong khi các quy định liên quan Luật Đất đai, tài nguyên trong thời gian qua còn nhiều bất cập, chỉnh sửa nên cần thời gian để thực hiện nên gây ảnh hưởng đến quá trình tái cơ cấu.

- Các doanh nghiệp thực hiện cổ phần hóa, thoái vốn, cơ cấu lại giai đoạn gần đây đa phần là các doanh nghiệp lớn, có tình hình tài chính phức tạp, sở hữu nhiều đất đai; hoặc là các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực công ích, gắn liền với các hoạt động của địa phương, đóng góp vai trò quan trọng trong việc đảm bảo thực hiện các chiến lược, mục tiêu về an sinh xã hội của địa phương. Do vậy, ảnh hưởng tới tiến độ tái cơ cấu.

- Các quy định, hướng dẫn trong các nghị định, thông tư hướng dẫn về phương pháp định giá còn có những hạn chế nên gặp khó khăn khi áp dụng: bất cập lớn trong thực tiễn công tác thẩm định giá xác định giá khởi điểm dẫn đến các đơn vị tư vấn thẩm định giá khó thống nhất trong tiếp cận, định giá các loại tài sản khi cổ phần hóa như:

+ Giá trị quyền sử dụng đất, giá trị quyền thuê đất, giá trị thương hiệu, giá trị lợi thế kinh doanh, giá trị lịch sử, văn hóa... để xác định giá trị thương hiệu, tiềm năng phát triển của doanh nghiệp chưa có tiêu chuẩn cụ thể để định giá nên chưa tính được hết giá trị tương lai cũng như tiềm năng của doanh nghiệp; chưa có hướng dẫn cụ thể cho việc định giá các tài sản vô hình (như uy tín trên thị trường, nhãn hiệu, quyền sở hữu trí tuệ...), do đó việc định giá tài sản vô hình sẽ phụ thuộc nhiều vào ý kiến của người định giá dẫn đến việc giá trị của chúng có thể cao hơn hoặc thấp hơn giá trị hợp lý. Việc xác định giá trị đất phù hợp theo giá thị trường gặp khó khăn do việc mua bán đất thời gian dài qua vẫn có lỗ hổng để cơ chế 2 giá.

+ Thiếu chế tài đối với cán bộ lãnh đạo, quản lý trong các doanh nghiệp nhà nước hoạt động thua lỗ; nhiều doanh nghiệp trước và trong quá trình cổ phần hóa thiếu công khai, minh bạch về thông tin, số liệu (đặc biệt là những doanh nghiệp có vấn đề về tài chính hoặc đang được hưởng các lợi thế đặc biệt trong kinh doanh).

+ Chính sách thu hút cổ đông chiến lược còn nhiều ràng buộc về mặt chính sách (thời hạn quy định lựa chọn cổ đông chiến lược ngắn so với các trường hợp cổ phần hóa doanh nghiệp lớn và có cơ cấu tài sản phức tạp).

+ Chưa có hướng dẫn cụ thể đối với phần cổ tức sẽ được hưởng tại các doanh nghiệp đầu tư nhưng chưa chia và các lợi nhuận chưa chia khi cổ phần hóa, có thể dẫn đến thất thoát cho Nhà nước. Đối với các dự án kinh doanh bất động sản chưa hoàn tất thủ tục đầu tư chưa đưa vào kinh doanh, nhưng đã có thỏa thuận đặt cọc chuyển nhượng cho nhà đầu tư khác (có thể gây thiệt hại cho Nhà nước) nhưng chưa đề cập đến.

(2) Nguyên nhân bên trong chủ thể tái cơ cấu

- Vướng mắc khi thể chế chậm được nghiên cứu, hoàn thiện, bổ sung để tháo gỡ và thúc đẩy quá trình cổ phần hóa, thoái vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Một số cơ chế, chính sách, văn bản pháp luật liên quan chưa rõ ràng, phù hợp, gây lúng túng trong triển khai (Luật Quản lý, sử dụng tài sản công đã được ban hành, song các văn bản hướng dẫn thi hành Luật còn bất cập, chưa cụ thể nên ảnh hưởng đến việc sắp xếp lại, xử lý tài sản công; phân định rõ tài sản nhà nước và tài sản Nhà nước giao cho doanh nghiệp gắn với hiện trạng vốn nhà nước tại doanh nghiệp (tài sản thuộc sở hữu của doanh nghiệp), cá biệt còn có nội dung chưa cụ thể, cách hiểu còn khác nhau dẫn đến lúng túng, chưa thống nhất khi thực hiện).

- Một số doanh nghiệp nhà nước không muốn thoái vốn khỏi những ngành, lĩnh vực phát triển mạnh, có tỷ suất sinh lời cao làm cho tiến độ thoái vốn chậm lại.

2. Cơ chế quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp và một số bất cập

Cơ chế quản lý vốn nhà nước là một trong những yếu tố quyết định đến hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước và sự phát triển của nền kinh tế Việt Nam. Trong những năm qua, thực trạng quản lý vốn nhà nước tại Việt Nam đã có những chuyển biến tích cực, nhưng vẫn còn nhiều thách thức cần phải giải quyết.

Cơ chế quản lý vốn nhà nước tại Việt Nam chủ yếu được thực hiện thông qua các văn bản pháp lý, chính sách và quy định của Nhà nước. Vốn nhà nước thường được phân bổ cho các doanh nghiệp nhà nước để thực hiện các dự án phát triển, tạo việc làm và cung cấp hàng hóa, dịch vụ thiết yếu cho người dân. Tuy nhiên, việc quản lý vốn nhà nước trong các doanh nghiệp nhà nước còn thiếu tính đồng bộ, hiệu quả chưa cao và còn tồn tại nhiều bất cập, như:

- Cơ chế quản lý doanh nghiệp nhà nước chưa theo kịp với thực tiễn hoạt động của các doanh nghiệp. Việc phân tách giữa nhiệm vụ kinh doanh và nhiệm vụ công ích chưa rõ ràng, minh bạch; cơ chế đảm bảo cho các doanh nghiệp nhà nước được giao hoạt động kinh doanh trong lĩnh vực có mức sinh lời thấp mà khu vực kinh tế tư nhân không muốn hoặc không đủ sức tham gia vào những lĩnh vực cần thiết cho nền kinh tế còn thiếu. Bên cạnh đó, chức năng đại diện chủ sở hữu còn phân tán, chưa phân định rõ cơ quan chịu trách nhiệm chính trong quản lý, giám sát việc sử dụng vốn, tài sản của doanh nghiệp nhà nước…

- Mặt khác, hệ thống quy định của pháp luật chưa quy định đầy đủ về việc giám sát cơ quan chủ sở hữu. Hiệu quả quản lý của cơ quan đại diện chủ sở hữu và trách nhiệm nâng cao giá trị vốn nhà nước là những vấn đề chưa được thường xuyên xem xét, đánh giá và công bố công khai. Do thiếu cơ chế giám sát, đánh giá thường xuyên đối với cơ quan đại diện chủ sở hữu nên không tạo được áp lực cho các cơ quan đại diện chủ sở hữu (Bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh...) phải quản lý vốn nhà nước tốt hơn, hiệu quả hơn. Cùng với đó, trách nhiệm giám sát doanh nghiệp nhà nước còn phân tán cho nhiều cơ quan, thiếu sự thống nhất. Không cơ quan nào có đủ thẩm quyền và khả năng theo dõi, đánh giá doanh nghiệp nhà nước một cách đầy đủ, hiệu quả và toàn diện.

- Quy định pháp luật quản lý vốn nhà nước vẫn còn chưa đồng nhất, rõ ràng để quản lý đầy đủ vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp. Chẳng hạn, nếu theo các quy định hiện hành thì các chế tài quản lý nhà nước đối với vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp chỉ mới dừng lại ở quản lý nguồn vốn và quản lý việc sử dụng vốn nhà nước tại các công ty mẹ, tập đoàn kinh tế, chưa quản lý được phần vốn nhà nước tại các công ty con hay công ty liên kết. Cụ thể là: Một trong các tiêu chí để đủ điều kiện là doanh nghiệp nhà nước được quy định lại khoản 11, Điều 4 Luật Doanh nghiệp 2020; điểm b, khoản 1, Điều 88 Luật Doanh nghiệp 2020 và điểm 8, Điều 3 Luật Quản lý vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp. Tuy nhiên, cũng tại Điều 88, khoản 3 Luật Doanh nghiệp 2020 lại quy định doanh nghiệp nhà nước chỉ có các công ty mẹ có cổ phần nhà nước trên 50%, không có các công ty con có cổ phần nhà nước trên 50%.

Trong khi thực tế là vốn nhà nước nằm tại các công ty con, công ty liên kết và các mô hình công ty này không được gọi là doanh nghiệp nhà nước, mọi hoạt động quản lý, sử dụng vốn tại doanh nghiệp kiểu này được hoạt động theo Luật Doanh nghiệp như các doanh nghiệp tư nhân (chẳng hạn không bắt buộc phải thực hiện đấu thầu khi mua sắm hàng hóa, vật tư, tài sản… không chịu chế tài quản lý tài sản công…) do vậy khó có thể đảm bảo việc quản lý, sử dụng vốn nhà nước có hiệu quả kinh tế như kỳ vọng.

- Việc quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp có phần vốn nhà nước không chi phối còn nhiều khó khăn, đặc biệt là tại các doanh nghiệp kinh doanh thua lỗ, thuộc diện giám sát tài chính đặc biệt hoặc có cổ đông lớn thiếu hợp tác. Dẫn đến quyền cổ đông nhà nước gặp khó khăn trong công tác quản trị đối với các doanh nghiệp sau cổ phần hóa.

Trong thời gian qua, Việt Nam đã nỗ lực cải cách cơ chế quản lý vốn nhà nước nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn. Các doanh nghiệp nhà nước được khuyến khích thực hiện cổ phần hóa, tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình. Chính phủ đã đưa ra nhiều chính sách nhằm tạo điều kiện cho doanh nghiệp nhà nước phát triển, đồng thời kiểm soát tốt hơn việc đầu tư và sử dụng nguồn vốn nhà nước.

Nhiều tập đoàn, tổng công ty nhà nước đã hoạt động hiệu quả hơn sau khi thực hiện các giải pháp cải cách. Một số doanh nghiệp nhà nước đã khẳng định được vị thế của mình trong thị trường, đóng góp tích cực vào sự phát triển kinh tế quốc gia.

Tuy có những thành tựu nhất định, cơ chế quản lý vốn nhà nước tại Việt Nam vẫn còn nhiều vấn đề cần khắc phục. Trước hết, thiếu sót trong công tác kiểm soát và giám sát dẫn đến tình trạng lãng phí, thất thoát trong sử dụng vốn nhà nước. Nhiều doanh nghiệp nhà nước vẫn chưa có hệ thống báo cáo và đánh giá kết quả hoạt động rõ ràng, khiến cho việc quản lý trở nên khó khăn.

Bên cạnh đó, sự phân cấp không đồng đều giữa các cấp quản lý cũng là một vấn đề nan giải. Một số địa phương thiếu nguồn lực để quản lý vốn nhà nước hiệu quả, trong khi các doanh nghiệp nhà nước lớn lại thường gặp khó khăn trong việc thực hiện các quy định liên quan đến kiểm soát chi tiêu và đầu tư.

Năng lực quản lý của những người đứng đầu doanh nghiệp nhà nước cũng cần được nâng cao hơn nữa. Nhiều lãnh đạo chưa có đủ kinh nghiệm và kiến thức về quản lý tài chính hiện đại, dẫn đến việc ra quyết định không tối ưu và ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng vốn nhà nước.

Để nâng cao hiệu quả quản lý vốn nhà nước, cần hoàn thiện khung pháp lý liên quan đến quản lý tài chính công, tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra và giám sát tình hình tài chính của các doanh nghiệp nhà nước. Bên cạnh đó, cần xây dựng các tiêu chuẩn và chỉ tiêu đánh giá hiệu quả sử dụng vốn nhà nước một cách khoa học và minh bạch.

Việc ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý vốn nhà nước cũng là một hướng đi quan trọng. Hệ thống thông tin đồng bộ và hiện đại sẽ giúp cung cấp dữ liệu chính xác, kịp thời, từ đó quyết định chính sách quản lý của các cơ quan chức năng có căn cứ rõ ràng.

Chính phủ đã ban hành nhiều chính sách nhằm nâng cao khả năng quản lý vốn nhà nước nhưng việc thực hiện có nơi còn mang tính hình thức. Tình trạng phân bổ vốn không hợp lý, thiếu sự giám sát và đánh giá hiệu quả đầu tư vẫn chưa được khắc phục triệt để.

Cơ chế quản lý vốn nhà nước tại Việt Nam còn nhiều thách thức, nhưng với sự nỗ lực cải cách và đổi mới, cùng với việc áp dụng các giải pháp hiện đại, có thể hình thành một cơ chế quản lý vốn nhà nước hiệu quả, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế bền vững cho đất nước.

3. Giải pháp nâng cao hiệu quả tái cơ cấu và quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp nhà nước

Để nâng cao hiệu quả tái cơ cấu và quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước trong thời gian tới, các giải pháp cần tập trung thực hiện gồm:

Tăng cường công tác đào tạo và phát triển nguồn nhân lực. Để nâng cao chất lượng nguồn nhân lực, cần tập trung vào việc đào tạo kỹ năng quản lý hiện đại, nâng cao trình độ chuyên môn cho cán bộ quản lý tại doanh nghiệp nhà nước.

Đổi mới cơ chế vận hành và quản lý. Cần xây dựng một cơ chế quản lý hiện đại, bao gồm việc áp dụng công nghệ thông tin trong quản lý tài chính, tăng cường phân quyền và nâng cao trách nhiệm của các đơn vị.

Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm toán. Các cơ quan chức năng cần tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra các hoạt động của doanh nghiệp nhà nước nhằm phát hiện và xử lý kịp thời những vi phạm trong quản lý và sử dụng vốn nhà nước.

Thúc đẩy cổ phần hóa và hợp tác công tư (PPP). Tiến hành cổ phần hóa một cách đồng bộ và có hiệu quả, đồng thời khuyến khích các hình thức đối tác công tư để tăng cường nguồn lực, cải tiến công nghệ và nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước.

Nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình. Thiết lập các tiêu chuẩn cao về minh bạch trong tài chính, công khai thông tin liên quan đến hoạt động của doanh nghiệp nhà nước để tăng cường sự giám sát của xã hội.

Liên tục thúc đẩy quá trình cơ cấu lại, cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước để đảm bảo Nhà nước chỉ nắm giữ một số ít doanh nghiệp nhà nước trong những ngành, lĩnh vực thực sự quan trọng cho phát triển và an ninh quốc gia. Xác định rõ lộ trình và thực hiện cổ phần hóa và thoái vốn nhà nước tại doanh nghiệp theo nguyên tắc thị trường bảo đảm công khai, minh bạch, hiệu quả, đánh giá chính xác, xác định đầy đủ giá trị doanh nghiệp, bao gồm cả các nguồn lực về vốn, đất đai, thương hiệu; không làm mất thương hiệu, bản sắc doanh nghiệp, không để thất thoát vốn, tài sản nhà nước.

Hoàn thiện, đồng bộ thể chế và chính sách về cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước, tách chức năng sở hữu doanh nghiệp nhà nước ra khỏi chức năng quản lý nhà nước; phân định rõ chức năng thương mại và công ích cho doanh nghiệp nhà nước và giải quyết vấn đề do lịch sử để lại; tạo điều kiện khuyến khích cải cách, sáng tạo, tự chủ cho doanh nghiệp nhà nước; thúc đẩy chế độ hợp tác giữa các doanh nghiệp nhà nước và giữa doanh nghiệp nhà nước với các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác; đổi mới quản trị doanh nghiệp trong các doanh nghiệp nhà nước theo nguyên tắc, chuẩn mực quốc tế; cần tìm kiếm cơ chế để tạo động lực cho bộ máy quản lý doanh nghiệp nhà nước nhằm hướng tới hiệu quả sản xuất, kinh doanh của các doanh nghiệp nhà nước; thu hút người tài; có cơ chế lương - thưởng xứng đáng với kết quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước.

Hoàn thiện thể chế quản lý tài sản nhà nước. Bám sát nhiệm vụ trọng tâm là quản lý vốn để thúc đẩy chuyển đổi chức năng cơ quan giám sát quản lý tài sản nhà nước, cải cách thể chế ủy quyền kinh doanh vốn nhà nước; thúc đẩy tối ưu hóa việc phân bổ hợp lý vốn nhà nước; thúc đẩy giám sát quản lý thống nhất, tập trung đối với tài sản nhà nước mang tính kinh doanh và buộc doanh nghiệp nhà nước hoạt động theo nguyên tắc thị trường.