1. Một số nét khái quát về cơ cấu lại tài chính công và định hướng tái cơ cấu tài chính công giai đoạn 2021-2030

1.1. Mục đích, ý nghĩa tái cơ cấu tài chính công

Tài chính công là một bộ phận hợp thành nền hành chính của quốc gia, là công cụ đảm bảo nguồn lực tài chính cho việc tồn tại và hoạt động có hiệu quả của Nhà nước. Tài chính công đóng vai trò định hướng cho hoạt động của các chủ thể trong nền kinh tế, từ việc huy động các nguồn lực, phân bổ nguồn lực, ngân sách nhà nước, chi tiêu công, đầu tư qua các chính sách về thuế, qua đó thúc đẩy phát triển kinh tế, nâng cao hiệu quả hoạt động, định hướng đầu tư, tiêu dùng, điều chỉnh cơ cấu của nền kinh tế theo lãnh thổ, ngành nghề, lĩnh vực...

Cải cách tài chính công là xu hướng phổ biến của các quốc gia trên thế giới vì yêu cầu đảm bảo sự vận hành của nền hành chính, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh và yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế. Cải cách tài chính công là 1 trong 6 nội dung của cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021-2030 theo Nghị quyết 76/NQ-CP ngày 15/7/2021 của Chính phủ, đó là: Cải cách thể chế; cải cách thủ tục hành chính; cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước; cải cách chế độ công vụ; cải cách tài chính công và xây dựng, phát triển chính phủ điện tử, chính phủ số. Trong đó, cải cách tài chính công là một nhiệm vụ quan trọng, góp phần thúc đẩy, bổ trợ cho các nhiệm vụ khác, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập quốc tế của đất nước nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia. Cải cách tài chính công là cải cách việc thu - chi ngân sách nhà nước (là bộ phận quan trọng nhất), doanh nghiệp nhà nước, tín dụng nhà nước, tài chính các cơ quan hành chính nhà nước, tài chính các đơn vị sự nghiệp nhà nước, các quỹ tài chính nhà nước…, nhằm đảm bảo cho yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh quốc gia.

Cụ thể, cải cách tài chính công bao gồm 6 nội dung cơ bản là: (1) Cải cách thể chế liên quan đến pháp luật tài chính; (2) Cơ cấu lại thu - chi ngân sách nhà nước; (3) Cơ cấu lại nợ công đảm bảo an toàn nợ công; (4) Cơ cấu lại, điều chỉnh cơ cấu đầu tư công tích cực, hiệu quả gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng; (5) Cơ cấu sắp xếp lại, cổ phần hóa các doanh nghiệp nhà nước; (6) Đổi mới, sắp xếp lại các đơn vị sự nghiệp công lập và cơ chế tài chính tự chủ.

Cơ cấu lại tài chính công là nội dung cốt lõi và bao trùm hoạt động cải cách, đổi mới tài chính công. Cơ cấu lại tài chính công là quá trình (việc) xem xét và cấu trúc lại một hoặc một số hoặc toàn bộ các nội dung liên quan đến tài chính công như: cơ cấu lại ngân sách nhà nước, cơ cấu lại nợ công, cơ cấu lại đầu tư công, cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước, đổi mới cơ chế tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập. Đó cũng chính là quá trình điều chỉnh và cải cách các thành phần của tài chính công nhằm nâng cao hiệu quả, tính minh bạch, và khả năng đáp ứng của hệ thống tài chính nhà nước; đề cập đến việc tái tổ chức, điều chỉnh cách thức thu chi, quản lý và phân bổ nguồn lực tài chính của nhà nước để phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội một cách hiệu quả hơn. Mục tiêu của cơ cấu lại tài chính công là: Tăng cường hiệu quả sử dụng ngân sách; cải thiện tính minh bạch; đảm bảo bền vững tài chính. Thông qua các biện pháp, như: Cải cách thuế; tái cấu trúc chi tiêu công; cải cách quản lý ngân sách, áp dụng các phương pháp quản lý hiện đại, để nâng cao trách nhiệm và hiệu quả trong sử dụng ngân sách. Cơ cấu lại tài chính công có mục đích góp phần vào sự phát triển kinh tế - xã hội bền vững, như: Tăng cường hiệu quả sử dụng nguồn lực; Tối ưu hóa ngân sách, đảm bảo rằng các khoản chi tiêu được phân bổ hợp lý, nhằm đạt được hiệu quả cao nhất trong sử dụng ngân sách; Cải cách hệ thống thuế; Nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình; Đảm bảo tính bền vững tài chính. Cải cách tài chính công có ý nghĩa, như: (i) Thúc đẩy phát triển kinh tế, tăng trưởng bền vững, tạo ra môi trường thuận lợi cho đầu tư và phát triển kinh tế; đẩy mạnh phát triển hạ tầng do nguồn lực tài chính được phân bổ hợp lý sẽ giúp đầu tư vào hạ tầng, tạo động lực cho tăng trưởng. (ii) Cải thiện đời sống xã hội, đáp ứng nhu cầu của người dân, tăng cường đầu tư vào các lĩnh vực như giáo dục, y tế và an sinh xã hội, nâng cao chất lượng cuộc sống, giúp giảm thiểu bất bình đẳng trong phân phối nguồn lực. (iii) Tăng cường niềm tin của người dân do đảm bảo minh bạch và trách nhiệm. (iv) Nâng cao tính cạnh tranh quốc gia, nâng cao vị thế quốc gia do hệ thống tài chính công hiệu quả sẽ giúp quốc gia tăng cường vị thế cạnh tranh trên trường quốc tế, hấp dẫn đầu tư nước ngoài, môi trường tài chính minh bạch và ổn định sẽ thu hút các nhà đầu tư nước ngoài.

Như vậy, cơ cấu lại tài chính công là một bước quan trọng để cải thiện quản lý tài chính nhà nước, đảm bảo rằng các nguồn lực được phân bổ hợp lý và hiệu quả, góp phần vào sự phát triển bền vững của đất nước. Cơ cấu lại tài chính công không chỉ là một yêu cầu cấp thiết để nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực mà còn mang lại nhiều lợi ích cho sự phát triển kinh tế - xã hội, từ việc cải thiện đời sống người dân đến nâng cao vị thế cạnh tranh của quốc gia.

Thực tế việc cải cách, cơ cấu lại tài chính công thời gian qua (giai đoạn từ 2016 đến nay) còn những hạn chế nhất định, như: (i) Việc ban hành và tổ chức thực hiện một số cơ chế, chính sách tài chính còn chưa thực sự đồng bộ, như Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đầu tư công, Nghị định 16/2015/NĐ-CP về tự chủ đơn vị sự nghiệp công lập, Luật Quản lý tài sản công, Nghị định 167/2017/NĐ-CP về sắp xếp, xử lý tài sản công, việc chậm thực hiện quản lý ngân sách nhà nước theo kết quả thực hiện nhiệm vụ…; (ii) Hiệu quả huy động các nguồn lực trong xã hội và huy động nguồn lực tài chính công chưa cao, tình trạng chuyển giá, trốn thuế vẫn còn tồn tại, gây thất thu cho ngân sách nhà nước, hiệu quả quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp còn hạn chế; tình trạng thất thu thuế trong các lĩnh vực thương mại điện tử…; (iii) Các cân đối tài chính vĩ mô, cân đối ngân sách nhà nước cải thiện bước đầu, nhưng chưa thật sự bền vững, thu ngân sách nhà nước chưa thật bền vững, cơ cấu ngân sách trung ương so với ngân sách địa phương trong tổng mức chi đầu tư phát triển chỉ đạt 40/60, không đạt chỉ tiêu theo Nghị quyết 07 của Bộ Chính trị (Tỉ lệ huy động vào ngân sách nhà nước giai đoạn 2016-2020 bình quân khoảng 20% đến 21% GDP, phấn đấu tổng thu ngân sách bằng khoảng 1,65 lần giai đoạn 2011-2015. Trong tổng thu ngân sách nhà nước, tỉ trọng thu nội địa khoảng 84% đến 85%, tỉ trọng thu dầu thô và thu xuất nhập khẩu khoảng 14% đến 16%; tỉ trọng thu ngân sách trung ương từ 60% đến 65%); (iv) Hiệu lực, hiệu quả phân bổ, sử dụng nguồn lực công còn hạn chế, chi ngân sách nhà nước dàn trải, chồng chéo, chưa gắn kết chặt chẽ giữa chi đầu tư và chi thường xuyên, chưa có cơ chế kiểm soát chi tiêu ngân sách nhà nước theo kết quả thực hiện nhiệm vụ, giải ngân vốn đầu tư công đạt thấp so với kế hoạch được giao, việc phân bổ vốn ODA và vốn vay ưu đãi nước ngoài còn có những hạn chế, chưa sát thực tế, phải điều chỉnh nhiều lần…; (v) Công tác đổi mới hệ thống các tổ chức đơn vị sự nghiệp công lập chưa đáp ứng yêu cầu, việc thực hiện tự chủ tài chính chậm, mức độ tự chủ chưa cao, thực hiện lộ trình điều chỉnh giá dịch vụ sự nghiệp công lập chưa kịp thời, giá chưa tính đầy đủ các yếu tố, chưa có bước chuyển biến mang tính đột phá, chưa thực sự đồng bộ về tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế với tự chủ về tài chính...; (vi) Sắp xếp cổ phần hóa, thoái vốn tại các doanh nghiệp nhà nước không đảm bảo tiến độ; (vii) Kỷ luật, kỷ cương quản lý tài chính, đất đai, công sản, đầu tư xây dựng cơ bản còn kém hiệu quả, có nơi bị buông lỏng, dẫn đến thất thoát, lãng phí, nợ đọng thuế cao, còn tình trạng chuyển giá, trốn thuế, gây thất thu ngân sách nhà nước.

1.2. Quan điểm, mục tiêu, yêu cầu và nhiệm vụ trọng tâm tái cơ cấu tài chính công giai đoạn 2021-2030

Tái cơ cấu tài chính công là 1 trong 3 trụ cột của tái cơ cấu nền kinh tế ở nước ta là: Tái cơ cấu đầu tư công; tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước; tái cơ cấu các hệ thống tín dụng. Năm 2016, Nghị quyết số 07-NQ/TW của Bộ Chính trị ngày 18/11 về chủ trương, giải pháp cơ cấu lại ngân sách nhà nước, quản lý nợ công với mục tiêu tổng quát là: “Cơ cấu lại ngân sách nhà nước và quản lý nợ công theo hướng bảo đảm nền tài chính quốc gia an toàn, bền vững, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô; tăng cường huy động, quản lý, phân bổ và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực tài chính, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội…”. Mục tiêu tổng quát về cải cách tài chính công theo Nghị quyết số 76/NQ-CP ngày 15/7/2021 của Chính phủ về cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021-2030 đã xác định: “Đổi mới mạnh mẽ cơ chế phân bổ, sử dụng ngân sách nhà nước cho cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập gắn với nhiệm vụ được giao và sản phẩm đầu ra, nhằm nâng cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm và thúc đẩy sự sáng tạo; nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động; kiểm soát tham nhũng tại các cơ quan, đơn vị. Đẩy mạnh thực hiện tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, đổi mới cơ chế quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp”. Quan điểm cơ cấu lại nền kinh tế giai đoạn 2021-2025 theo Nghị quyết 31/2021/QH15 nêu rõ: “Tiếp tục cơ cấu lại nền kinh tế trên cơ sở kế thừa và phát triển, vừa toàn diện vừa có trọng tâm, trọng điểm; ưu tiên phát triển một số ngành, lĩnh vực có dư địa lớn… và 3 lĩnh vực quan trọng là cơ cấu lại đầu tư, trọng tâm là đầu tư công; cơ cấu lại thị trường tài chính, trọng tâm là các tổ chức tín dụng; cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước, trọng tâm là tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước”.

Mục tiêu cơ cấu lại tài chính công giai đoạn 2021-2025 là:

(1) Về ngân sách nhà nước và nợ công: (i) Tổng thu ngân sách nhà nước giai đoạn 2021-2025 khoảng 8,3 triệu tỷ đồng (gấp 1,2 lần giai đoạn 2016-2020); tỷ lệ huy động ngân sách nhà nước bình quân khoảng 16% GDP, trong đó từ thuế, phí khoảng 13% đến 14% GDP: Thu nội địa khoảng 7,1 triệu tỷ đồng, chiếm 85% đến 86% tổng thu ngân sách nhà nước (gấp 1,2 lần giai đoạn 2016-2020), thu dầu thô khoảng 114,5 nghìn tỷ đồng (giảm hơn một nửa giai đoạn 2016-2020), chiếm khoảng 1,4% tổng thu ngân sách nhà nước, thu cân đối từ xuất nhập khẩu khoảng 1,06 triệu tỷ đồng (gấp khoảng 1,1 lần giai đoạn 2016-2020), chiếm 12% đến 13% tổng thu ngân sách nhà nước. (ii) Tổng chi ngân sách nhà nước khoảng 10,2 triệu tỷ đồng; trong đó: Chi đầu tư phát triển khoảng 2,87 triệu tỷ đồng, chiếm khoảng 28% tổng chi ngân sách nhà nước; Chi dự trữ quốc gia khoảng 7,1 nghìn tỷ đồng; Chi trả nợ lãi, viện trợ khoảng 668 nghìn tỷ đồng; Chi thường xuyên (gồm cả chi cải cách tiền lương) khoảng 6,4 triệu tỷ đồng, bình quân khoảng 62% đến 63% tổng chi ngân sách nhà nước. (iii) Tỷ lệ bội chi ngân sách nhà nước cả giai đoạn 2021-2025 bình quân 3,7% GDP. (iv) Nợ công, nợ chính phủ, trong phạm vi trần nợ công không quá 60% GDP, ngưỡng an toàn nợ công khoảng 55% GDP và trần nợ chính phủ không quá 50% GDP, ngưỡng an toàn nợ chính phủ khoảng 45% GDP.

(2) Đến năm 2025, hoàn thành việc thể chế hóa đổi mới cơ chế quản lý, cơ chế tài chính và tổ chức lại hệ thống đơn vị sự nghiệp công lập; hoàn thành lộ trình tính giá dịch vụ sự nghiệp công lập đối với một số lĩnh vực y tế, giáo dục đào tạo, giáo dục nghề nghiệp; tiếp tục giảm tối thiểu bình quân cả nước 10% đơn vị sự nghiệp công lập và 10% biên chế sự nghiệp hưởng lương từ ngân sách nhà nước so với năm 2021; phấn đấu có tối thiểu 20% đơn vị tự chủ tài chính, tiếp tục giảm 10% chi trực tiếp từ ngân sách nhà nước so với giai đoạn 2016-2020.

(3) Đến 2025 hoàn tất việc sắp xếp lại doanh nghiệp nhà nước, xử lý cơ bản xong những yếu kém thất thoát của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước.

(4) Đến 2025 quy mô thị trường vốn đạt khoảng 132% GDP, trong đó vốn hóa thị trường cổ phiếu đạt 85% GDP, quy mô thị trường trái phiếu đạt 47% GDP.

Nghị quyết số 54/NQ-CP ngày 12/4/2022 về Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết của Quốc hội về Kế hoạch cơ cấu lại nền kinh tế giai đoạn 2021-2025 đã nêu rõ: Phấn đấu đến năm 2025 tốc độ tăng năng suất lao động bình quân trên 6,5%/năm, trong đó tốc độ tăng năng suất lao động ngành công nghiệp chế biến, chế tạo đạt 6,5% đến 7%/năm. Đến năm 2025, thu hẹp khoảng cách về năng lực cạnh tranh quốc gia với các nước trong nhóm ASEAN-4, đặc biệt đối với các chỉ số về thể chế, cơ sở hạ tầng và nguồn nhân lực. Tỷ lệ bội chi ngân sách nhà nước giai đoạn 2021-2025 bình quân 3,7% GDP. Giảm tối thiểu 10% tổng số đơn vị sự nghiệp công lập so với năm 2021, có tối thiểu 20% đơn vị tự chủ tài chính. Quy mô vốn hóa thị trường cổ phiếu đạt tối thiểu 85% GDP, dư nợ thị trường trái phiếu đạt tối thiểu 47% GDP, dư nợ thị trường trái phiếu doanh nghiệp đạt khoảng 20% GDP. Tỷ trọng chi cho nghiên cứu khoa học và phát triển công nghệ đạt không dưới 1% GDP; số lượng doanh nghiệp thực hiện đổi mới công nghệ tăng trung bình 15%/năm giai đoạn 2021-2025. Phấn đấu đạt khoảng 1,5 triệu doanh nghiệp, trong đó có khoảng 60.000 đến 70.000 doanh nghiệp quy mô vừa và lớn; tỷ trọng đóng góp của khu vực kinh tế tư nhân vào GDP khoảng 55%; tối thiểu có 05 đến 10 sản phẩm quốc gia xây dựng được thương hiệu quốc tế. Phấn đấu đến hết năm 2025 có khoảng 35.000 hợp tác xã, trong đó có trên 3.000 hợp tác xã ứng dụng công nghệ cao vào sản xuất và tiêu thụ nông sản, khoảng 50% hợp tác xã nông nghiệp liên kết với doanh nghiệp theo chuỗi giá trị.

Yêu cầu đặt ra trong thời gian tới về cải cách, đổi mới, cơ cấu lại tài chính công ở góc độ bao trùm nhất đó là: (1) Cải cách, đổi mới tài chính công phải hướng tới mục tiêu thúc đẩy mạnh mẽ công cuộc cải cách hành chính nhà nước, bảo đảm hoạt động tốt hơn, có tính chuyên nghiệp hơn, điều hành có hiệu quả hơn hoạt động kinh tế - xã hội của đất nước. Hoạt động của tài chính công không chỉ có tác dụng cung cấp nguồn lực tài chính, mà điều quan trọng là phải thông qua hoạt động tài chính công để có tác động mạnh mẽ đến việc điều chỉnh tổ chức và tính hiệu quả của hoạt động bộ máy. (2) Việc cải cách, đổi mới, cơ cấu lại tài chính công phải hướng vào mục tiêu bảo đảm công bằng và hiệu quả. Nội dung đổi mới, cải cách tài chính công là đổi mới thu - chi ngân sách nhà nước, đổi mới hoạt động của các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách nhà nước, đổi mới tài chính của các cơ quan công quyền, các đơn vị sự nghiệp công lập...

Nhiệm vụ trọng tâm của cải cách, đổi mới, tái cơ cấu lại tài chính công thời gian tới là: (i) Tiếp tục đổi mới chính sách động viên nguồn lực tài chính công theo hướng bền vững; tiếp tục hoàn thiện hệ thống chính sách thu đi đôi với cơ cấu lại thu ngân sách nhà nước, hướng đến xây dựng một hệ thống thuế đồng bộ, có cơ cấu bền vững, đảm bảo nhu cầu chi tiêu cần thiết, hợp lý của ngân sách nhà nước. (ii) Hoàn thiện thể chế về quản lý ngân sách nhà nước, tăng cường hiệu quả phân bổ, quản lý, sử dụng nguồn lực tài chính ngân sách nhà nước; đổi mới, xây dựng, hoàn thiện thể chế về quản lý ngân sách nhà nước nhằm tăng cường hiệu quả phân bổ, quản lý, sử dụng nguồn lực ngân sách nhà nước với quá trình tái cơ cấu kinh tế. (iii) Tiếp tục cơ cấu lại nợ công, đảm bảo an ninh, an toàn tài chính công, tiếp tục thực hiện theo nguyên tắc vốn trong nước là quyết định, vốn nước ngoài là quan trọng. (iv) Đẩy mạnh đổi mới quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp và đổi mới cơ chế tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập. (v) Tăng cường tính minh bạch và công khai về ngân sách. (vi) Đẩy mạnh quá trình ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý tài chính công. (vii) Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát tài chính công.

2. Vai trò của Kiểm toán nhà nước trong việc cơ cấu lại tài chính công

2.1. Kiểm toán nhà nước là công cụ quan trọng trong kiểm tra, kiểm soát quyền lực nhà nước và vai trò trong việc cơ cấu lại tài chính công

Với nguyên tắc hoạt động “Độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” và “Trung thực, khách quan, công khai, minh bạch”, Kiểm toán nhà nước có nhiệm vụ kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực các thông tin, báo cáo về tình hình quản lý và sử dụng tài chính công, tài sản công, việc thực hiện nhiệm vụ tái cơ cấu tài chính công hiệu lực, hiệu quả. Từ đó, Kiểm toán nhà nước có vai trò rất quan trọng, là một thiết chế độc lập trong kiểm soát quyền lực nhà nước trong giám sát việc quản lý, sử dụng tài chính công, cũng như cơ cấu lại tài chính công nói riêng. Vai trò đó được thể hiện cụ thể ở góc độ kiểm tra, giám sát thực hiện cơ cấu lại tài chính công như sau:

Một là, Đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của các cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao quyền quản lý, sử dụng tài chính công và việc thực hiện nhiệm vụ cơ cấu lại tài chính công đảm bảo mục tiêu, nhiệm vụ hiệu lực và hiệu quả. Kiểm toán nhà nước thực hiện kiểm toán và đưa ra các ý kiến nhận xét, đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị đối với việc quản lý, sử dụng tài chính công, việc thực hiện nhiệm vụ cơ cấu lại tài chính công, giúp tăng cường tính minh bạch trong lĩnh vực tài chính công; kịp thời phát hiện và có bằng chứng về những dấu hiệu sai phạm, không tuân thủ pháp luật, những vi phạm tham ô, lãng phí, kém hiệu lực, hiệu quả trong quản lý, sử dụng tài chính công. Trên cơ sở đó, kiến nghị xử lý trách nhiệm tập thể, cá nhân liên quan, kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền kịp thời ngăn chặn và xử lý các hành vi lợi dụng, vi phạm pháp luật, kém hiệu quả, hiệu lực hoạt động tái cơ cấu tài chính công, góp phần phòng ngừa, loại bỏ nguy cơ và hành vi vi phạm pháp luật trong quản lý, sử dụng tài chính công. Đồng thời nâng cao năng lực quản lý nhà nước về quản lý, sử dụng tài chính công, việc cơ cấu lại tài chính công đáp ứng yêu cầu.

Hai là, Thúc đẩy hệ thống quản lý, quản trị tài chính công nói chung và việc cơ cấu lại tài chính công nói riêng của các bộ, ngành, địa phương, từng cơ quan, đơn vị, tổ chức một cách hiệu lực và hiệu quả, đúng chủ trương, định hướng theo Nghị quyết số 07-NQ/TW ngày 18/11/2016 của Bộ Chính trị về Chủ trương, giải pháp cơ cấu lại ngân sách nhà nước, quản lý nợ công; Nghị quyết số 31/2021/QH15 của Quốc hội về Kế hoạch cơ cấu lại nền kinh tế giai đoạn 2021-2025; Nghị quyết số 76/NQ-CP ngày 15/7/2021 của Chính phủ về Cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021-2030; Nghị quyết số 54/NQ-CP ngày 12/4/2022 về Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết của Quốc hội về Kế hoạch cơ cấu lại nền kinh tế giai đoạn 2021-2025. Thông qua hoạt động kiểm tra hệ thống hoạt động quản lý, quản trị tài chính công, việc cơ cấu lại tài chính công, Kiểm toán nhà nước cung cấp những thông tin, báo cáo hợp lý, đáng tin cậy, đảm bảo sự toàn vẹn của hệ thống tài chính công và cơ cấu lại tài chính công, qua đó đóng vai trò quan trọng trong việc nâng cao nhận thức về những rủi ro liên quan đến việc lợi dụng, lạm dụng quyền lực, tham ô, lãng phí, không tuân thủ pháp luật trong quản lý tài chính công, việc tái cơ cấu tài chính công kém hiệu lực, hiệu quả. Trên cơ sở đó, Kiểm toán nhà nước kiến nghị với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền kịp thời ngăn chặn và xử lý các hành vi vi phạm, tiêu cực trong quản lý, sử dụng tài chính công, thực hiện nhiệm vụ tái cơ cấu tài chính công kém hiệu lực, hiệu quả.

Ba là, Kịp thời phát hiện những hạn chế, bất cập, chồng chéo, thiếu thống nhất, thiếu đồng bộ, những kẽ hở, lỗ hổng của cơ chế, chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng tài chính công nói chung, cũng như việc cơ cấu lại tài chính công nói riêng. Qua đó, kiến nghị kịp thời khắc phục những “lỗ hổng” về cơ chế, chính sách, tăng cường kỷ cương, kỷ luật trong quản lý, quản trị và sử dụng tài chính công, tài sản công, cũng như thực hiện nhiệm vụ tái cơ cấu tài chính công; kiến nghị các giải pháp để hoàn thiện cơ chế, chính sách, pháp luật liên quan, góp phần phòng ngừa, loại bỏ nguy cơ lợi dụng quyền lực, quan liêu, tham nhũng, tiêu cực và các hành vi vi phạm pháp luật trong quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công.

Tác động của hoạt động kiểm toán của Kiểm toán nhà nước đối với quản lý, minh bạch ngân sách nhà nước và cơ cấu lại tài chính công thể hiện ở một số điểm sau:

Thứ nhất, Góp phần làm minh bạch công tác quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước và tình hình, kết quả thực hiện cơ cấu lại tài chính công, làm giảm nguy cơ thất thoát, lãng phí ngân sách nhà nước, tăng hiệu quả, hiệu lực quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước, tài chính, tài sản công.

Thứ hai, Cung cấp cho lãnh đạo Đảng, Nhà nước, Quốc hội, Chính phủ nhiều thông tin hữu ích, đáng tin cậy về quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước, tài chính, tài sản công để lãnh đạo, điều hành, quyết định các vấn đề quan trọng.

Thứ ba, Cung cấp cho các cơ quan bộ, ngành, địa phương, đơn vị nhiều thông tin hữu ích, đáng tin cậy về quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước, tài chính, tài sản công để quản lý, thực hiện điều hành và sử dụng một cách tiết kiệm, hiệu quả ngân sách nhà nước, tài chính, tài sản công.

Thứ tư, Kết quả kiểm toán của Kiểm toán nhà nước góp phần cung cấp thông tin toàn diện cho Hội đồng nhân dân các tỉnh, thành phố sử dụng trong quá trình xem xét, quyết định dự toán và phân bổ ngân sách địa phương, bảo đảm dự toán bao quát hết nguồn thu, nhiệm vụ chi, góp phần giúp Hội đồng nhân dân thực thi quyền giám sát việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công; xem xét khi phê chuẩn báo cáo quyết toán ngân sách địa phương…

Thứ năm, Phát hiện các gian lận, vi phạm chính sách, chế độ về quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước, tài chính, tài sản công và xử lý các vấn đề cơ cấu lại tài chính công, các hiện tượng tiêu cực làm thất thoát tài sản của nhà nước khi tiến hành cổ phần hóa các doanh nghiệp nhà nước; ngăn ngừa các tổ chức, cá nhân có liên quan mắc sai phạm trong quá trình xác định giá trị doanh nghiệp và xử lý các vấn đề tài chính.

Thứ sáu, Thông qua hoạt động kiểm toán, Kiểm toán nhà nước phát hiện những tồn tại, vướng mắc trong các văn bản quy phạm pháp luật, từ đó kiến nghị với các cơ quan chức năng có thẩm quyền để góp phần hoàn thiện pháp luật, cơ chế, chính sách liên quan.

2.2. Thực trạng việc kiểm toán đánh giá thực hiện nhiệm vụ tái cơ cấu tài chính công thời gian qua của Kiểm toán nhà nước

Từ khi thành lập (1994) đến năm 2023, Kiểm toán nhà nước đã thực hiện 3.592 cuộc kiểm toán, trong đó, 1.703 cuộc kiểm toán ngân sách, 289 cuộc kiểm toán chuyên đề, 834 cuộc kiểm toán dự án đầu tư, 692 cuộc kiểm toán doanh nghiệp nhà nước và các tổ chức tài chính, ngân hàng, 74 cuộc kiểm toán hoạt động. Tổng hợp kết quả kiểm toán, Kiểm toán nhà nước đã phát hiện và kiến nghị trên 722.290 tỷ đồng, trong đó tăng thu, giảm chi ngân sách nhà nước chiếm tỷ trọng trên 40% tổng kiến nghị kiểm toán. Bên cạnh đó, Kiểm toán nhà nước đã kiến nghị sửa đổi bổ sung, thay thế, hủy bỏ 2.181¹ văn bản quy phạm pháp luật, văn bản quản lý sai quy định hoặc không phù hợp quy định của Nhà nước và thực tiễn, kịp thời khắc phục “lỗ hổng” về cơ chế, chính sách, tránh thất thoát, lãng phí, siết chặt kỷ cương, kỷ luật tài chính, góp phần làm lành mạnh nền tài chính quốc gia; kiến nghị cơ quan có thẩm quyền chỉ đạo, tổ chức kiểm điểm trách nhiệm đối với nhiều tập thể, cá nhân có sai phạm theo quy định của pháp luật. Kết quả kiểm toán của Kiểm toán nhà nước đã được các đơn vị được kiểm toán, các đơn vị có liên quan phối hợp triển khai theo dõi và thực hiện kịp thời; trong đó kiến nghị về xử lý tài chính của Kiểm toán nhà nước được các đơn vị thực hiện khoảng trên 80% hằng năm, nếu tính lũy kế sau 05 năm, bình quân kết quả thực hiện kiến nghị đạt trên 90%.

Trước năm 2022, Kiểm toán nhà nước chỉ thực hiện cuộc kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước tại Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, lồng ghép việc kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách các bộ, cơ quan trung ương và địa phương khi thực hiện các cuộc kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công, kiểm toán ngân sách địa phương. Nhưng từ năm 2022 đến nay, Kiểm toán nhà nước đã đẩy mạnh kiểm toán báo cáo quyết toán của các bộ, cơ quan trung ương và địa phương bằng việc giao nhiệm vụ cụ thể như: (i) Năm 2022 thực hiện kiểm toán báo cáo quyết toán của 25/41 bộ, cơ quan trung ương, đạt tỷ lệ 61% và 60/63 địa phương, đạt tỷ lệ 95%; (ii) Năm 2023 kiểm toán 27/41 bộ, cơ quan trung ương, đạt tỷ lệ 66% và 59/63 địa phương, đạt tỷ lệ 94%; (iii) Năm 2024 sẽ thực hiện kiểm toán 31/41 bộ, cơ quan trung ương, đạt tỷ lệ 76% và 61/63 địa phương, đạt tỷ lệ 97%. Qua kiểm toán, Kiểm toán nhà nước đã chỉ ra nhiều tồn tại, bất cập trong công tác lập, thẩm định, xét duyệt quyết toán của các đơn vị dự toán, như: Một số bộ, cơ quan trung ương còn lập báo cáo quyết toán chậm, thiếu mẫu biểu so với quy định, tổng hợp một số chỉ tiêu chưa chính xác; thẩm định, xét duyệt quyết toán chậm; một số địa phương hạch toán các khoản thu chưa đúng mục lục hoặc niên độ ngân sách. Trong giai đoạn 2022-2023, việc kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước đã đạt được đột phá về quy mô và cách thức tổ chức, làm tiền đề cho việc thực hiện thành công Chiến lược phát triển Kiểm toán nhà nước đến năm 2030. Qua kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước đã phát hiện nhiều tồn tại trong quản lý, điều hành ngân sách làm cơ sở để Quốc hội ban hành các Nghị quyết phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước (điển hình như: Nghị quyết số 53/2022/QH15 phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước năm 2020; Nghị quyết số 91/2023/QH15 phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước năm 2021…).

Theo nghiên cứu báo cáo kiểm toán các năm từ 2016 đến 2024 (từ khi Nghị quyết số 07-NQ/TW của Bộ Chính trị ngày 18/11/2016 về chủ trương, giải pháp cơ cấu lại ngân sách nhà nước, quản lý nợ công), cho thấy hầu hết các báo cáo kiểm toán chưa đề cập đến nội dung kiểm toán, đánh giá nội dung (nhiệm vụ) cơ cấu lại nền kinh tế/tái cơ cấu tài chính công/cơ cấu lại ngân sách nhà nước theo các Nghị quyết của Trung ương, của Quốc hội, Chính phủ. Các báo cáo kiểm toán chủ yếu tập trung vào kiểm toán thông tin, số liệu (kiểm toán tài chính) báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước. Các báo cáo kiểm toán quyết toán ngân sách nhà nước đều phân tích, đánh giá, xác nhận số liệu, tình hình: lập, giao dự toán thu, chi ngân sách nhà nước; chấp hành thu ngân sách nhà nước, chấp hành  chi ngân sách nhà nước; bội chi ngân sách nhà nước; nợ công và quyết toán ngân sách nhà nước. Qua kết quả kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước các năm 2020-2023, đã cung cấp một bức tranh khá cụ thể, đầy đủ về tình hình, số liệu về lập, giao dự toán thu, chi ngân sách nhà nước; chấp hành thu ngân sách nhà nước, chấp hành chi ngân sách nhà nước; bội chi ngân sách nhà nước; nợ công của các niên độ ngân sách và chỉ rõ những tồn tại, hạn chế, sai phạm, bất cập trong quản lý ngân sách nhà nước, đặc biệt những tồn tại, hạn chế đó vẫn lặp đi lặp lại qua nhiều năm chưa khắc phục được.

2.3. Một số đề xuất tăng cường vai trò của Kiểm toán nhà nước trong việc đẩy mạnh cơ cấu lại tài chính công

Một là, Kiểm toán nhà nước tiếp tục mở rộng quy mô kiểm toán và các loại hình kiểm toán để thực hiện kiểm toán được nhiều hơn nguồn lực tài chính, tài sản công; tiếp tục nâng cao chất lượng các báo cáo kiểm toán. Tăng cường cung cấp thông tin kiểm toán cho các cơ quan dân cử để thực hiện quyền giám sát hoạt động quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công. Đẩy mạnh công khai thông tin và kết quả kiểm toán.

Hai là, Tăng cường tổ chức kiểm toán chuyên đề chuyên sâu về cơ cấu lại tài chính công để đánh giá tình hình và kết quả thực hiện cơ cấu lại tài chính công, trong đó tập trung vào kiểm toán hoạt động đánh giá tính hiệu lực, hiệu quả các nội dung cơ cấu lại tài chính công theo các tiêu chí kiểm toán/chỉ tiêu, nhiệm vụ đã được ban hành trong các Nghị quyết số 07-NQ/TW ngày 18/11/2016 của Bộ Chính trị, Nghị quyết 31/2021/QH15, Nghị quyết 76/NQ-CP ngày 15/7/2021, Nghị quyết 54/NQ-CP ngày 12/4/2022. Nội dung tập trung kiểm toán đánh giá các nội dung cải cách tài chính công, như: Cải cách thể chế liên quan đến pháp luật tài chính; cơ cấu lại thu - chi ngân sách nhà nước; cơ cấu lại nợ công đảm bảo an toàn nợ công; cơ cấu lại, điều chỉnh cơ cấu đầu tư công tích cực, hiệu quả gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng; cơ cấu sắp xếp lại, cổ phần hóa các doanh nghiệp nhà nước và đổi mới, sắp xếp lại các đơn vị sự nghiệp công lập và cơ chế tài chính tự chủ. Cụ thể cần tập trung vào việc đánh giá tính hiệu lực và hiệu quả, thực thi nhiệm vụ của các bộ, ngành, tổ chức trong việc: Ban hành và tổ chức thực hiện một số cơ chế, chính sách tài chính đảm bảo tính đồng bộ và nhất quán; hiệu quả huy động các nguồn lực trong xã hội và huy động nguồn lực tài chính công; các cân đối tài chính vĩ mô, cân đối ngân sách nhà nước; hiệu lực, hiệu quả phân bổ, sử dụng nguồn lực công; công tác đổi mới hệ thống các tổ chức đơn vị sự nghiệp công lập; sắp xếp cổ phần hóa, thoái vốn tại các doanh nghiệp nhà nước; kỷ luật, kỷ cương quản lý tài chính công, tài sản công.

Ba là, Tăng cường đào tạo đội ngũ kiểm toán viên có đạo đức nghề nghiệp và giỏi chuyên môn.

Bốn là, Đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin, số hóa vào hoạt động kiểm toán nói chung và kiểm toán ngân sách nhà nước nói riêng.

Kiểm toán nhà nước là một thiết chế độc lập trong bộ máy kiểm soát quyền lực nhà nước được quy định trong Hiến pháp, do Quốc hội thành lập, có vai trò quan trọng trong kiểm tra, kiểm soát việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công. Kiểm toán nhà nước là công cụ quan trọng và hữu hiệu của Đảng, Nhà nước trong kiểm tra, kiểm soát quyền lực nhà nước. Hoạt động của Kiểm toán nhà nước góp phần quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả, hiệu lực hoạt động của bộ máy Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, góp phần nâng cao tính công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình, tăng cường kỷ luật, kỷ cương trong quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công. Tái cơ cấu tài chính công là vấn đề cốt lõi và bao trùm hoạt động cải cách, đổi mới quản lý thu, chi ngân sách, phân bổ nguồn lực tài chính công, với vị trí là cơ quan giám sát việc quản lý hoạt động tài chính quốc gia, Kiểm toán nhà nước có vai trò rất quan trọng, tăng cường kiểm toán hoạt động để kiểm tra, đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị đối với việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công nói chung và việc cơ cấu lại tài chính công nói riêng.